Tulisan ini diterjemahkan Rizki Affiat dari bab ‘The Seductiveness of Good Governance’ yang ditulis Rita Abrahamsen dalam ‘Is Good Governance Good for Development?’ oleh Jomo Kwame Sundaram et al. (ed.). Bloomsbury Publishing PLC, 2012.
Pemberdayaan yang ‘Memperdaya’ melalui Kompensasi Biaya
“Bentuk dari kedaulatan konsumen ini didandani oleh Bank Dunia sebagai pemberdayaan dan karenanya [seolah merupakan bentuk] demokrasi.”
Apa yang tersisa dari klaim diskursus tata kelola pemerintahan yang baik/TKPB untuk memberdayakan ‘rakyat jelata’? Orang mungkin bertanya. Diskursus tata kelola pemerintahan telah berdampak pada valorisasi (proses menciptakan nilai-lebih atau surplus value dari eksploitasi kerja sebagai bentuk ekspansi kapital – penj.) apapun di luar institusi negara dan menundukkan legitimasi demokratik pada semua organisasi dan praktik dalam masyarakat sipil. Masyarakat sipil dianggap sama dan harmonis, tanpa ada kelompok atau penindas berdasar kelas, gender, dan etnis di dalam diskursus TKPB. Allih-alih, beragam kelompok dan asosiasi masyarakat sipil secara implisit diharapkan untuk meneruskan aspirasi ‘rakyat’, yaitu untuk melayani kepentingan semua kelompok secara setara dan demokratis, dan bahwa kita terus-menerus diingatkan pada ‘kekayaan tradisi dari kesejahteraan komunitas dan kelompok’ serta ‘penyebarluasan praktik berbagi diantara masyarakat’ (Bank Dunia 1989: 60, 168).
Sayangnya, kenyataan justru berbeda. Struktur dan hirarki kekuasaan atas kekayaan dan pengaruh meresap ke semua masyarakat sipil dan negara-negara berkembang tanpa pengecualian. Namun, diskursus tata kelola pemerintahan dibangun pada gagasan esensialis yang tak punya landasan sejarah, dimana tradisi dianggap sebagai bagian dari watak alami manusia, tidak berubah dan terpisah dari kekuasaan dan otoritas. Organisasi diabstraksikan dari struktur sosial-ekonomi yang melekat padanya, dan seolah menjadi bagian dari tradisi berbagi di Selatan yang bersifat kekal. Representasi macam ini tak hanya membuat kesenjangan kekuasaan antara individu, kelas, dan kelompok menjadi tak terlihat, tapi juga menutupi kemungkinkan bahwa beragam asosiasi dan traktik tradisional ini dikelola ssecara hirarkis dan menciptakan struktur yang memberi privilise bagi sebagian individu dan kelompok serta memampukan mereka untuk mengejar tujuan ekonomi dan politik mereka sendiri.
Seiring dengan itu, Landell-Mills mendiskusikan gerakan Harambee di pedesaan Kenya hanya dalam bentuk usaha koperasi dan keutungan bersama untuk semua, namun mengabaikan pandangan alternatif bahwa aktivitas swadaya dari gerakan tersebut sangat bergantung pada kerja keras kaum perempuan, dan bahwa ‘beberapa komunitas, kelompok dan elit nasional jauh lebih diuntungkan ketimbang lainnya’ (Thomas 1988: 23).
Diskursus TKPB tak hanya mengaburkan relasi kekuasaan dan dominasi, tapi pernyataannya untuk membangun struktur tradisional dan pribumi dalam rangka memperbaiki pemerintahan juga mengindikasikan keberlanjutan dari berbagai bentuk penindasan di dalam relasi primordial. Posisi ini tentu saja tidak sesuai dengan pesan paradigma pembangunan demokratik baru, tapi ini adalah akibat wajar yang tidak dapat dihindari dari konseptualisasi tradisi dan masyarakat sipil yang diromantisir.
Konsepsi kekuasaan yang mendasari diskursus TKPB juga berdampak pada mengaburnya relasi koersif dan penindasan yang terasosiasi dengan kapitalisme. Dengan menempatkan kekuasaan secara eksklusif pada negara, maka pasar menjadi ranah kebebasan. Konseptualisasi tentang masyarakat sipil semacam ini tidak bisa mempertimbangkan kemungkinan bahwa liberalisasi ekonomi dapat memperlebar ketidaksetaraan sosial ekonomi yang ada, serta sedari awal tidak mengakui struktur kekuasaan organisasional dan institusional dalam relasi-relasi sosial. Tidak ada ruang bagi kritik atas ancaman dari kekuatan pasar kapitalis terhadap sistem solidaritas dan keadilan sosial, temasuk terhadap beberapa struktur masyarakat sipil itu sendiri. Tidak ada pengakuan juga bahwa tindakan negara terkadang diperlukan atau diinginkan untuk mengatasi atau mengurangi ketidaksetaraan di dalam masyarakat sipil. Bahkan, pengurungan kekuasaan hanya pada negara dan pencitraan pasar sebagai tempat bagi kebebasan memperkuat imaji penyesuaian struktural sebagai upaya kondusif untuk perluasan demokrasi, namun lagi-lagi kita justru melihat bagaimana demokratisasi ini menjadi hampir sinonim dengan destatisasi (pengurangan peran negara).
Keseluruhan tujuan dari agenda pemerintahan adalah untuk ‘melepas energi rakyat jelata’ dan untuk ‘memberdayakan rakyat jelata untuk mengambil alih hidup mereka, menciptakan komunitas yang lebih bertanggung jawab atas pembangunan mereka, dan untuk membuat pemerintah mendengar rakyat mereka’. Namun ini secara intrinsic terikat dengan liberalisasi ekonomi (Bank Dunia 1989: 54). Kuasa rayuan dari pembangunan ini jelas ditunjukkan dalam niatannya untuk memberdayakan; dengan menggunakan imaji emosional dan menggugah, serta mengajukan gagasan soal hak dan keadilan. Jika dipahami secara literal, seruan pemberdayaan ini memiliki dampak politik yang jauh, yang berupa tantangan bagi struktur kekuasaan lokal dan nasional. Jika rakyat mampu untuk memegang kekuasaan ini menjadi lebih akuntabel, mereka mungkin akan meminta lebih banyak layanan dan distribusi pendapatan yang lebih adil, dan justru akan mempertanyakan keseluruhan dari pengaturan sosial ekonomi yang ada. Ini jelaslah bukan niatan dari aparatus pembangunan, dan jika dianalisis di dalam keseluruhan konteks kebijakan ekonomi dari agenda TKPB, pemberdayaan memiliki makna yang cukup berbeda.
Salah satu dari kiasan yang digunakan oleh diskursus TKPB adalah pemulihan biaya (cost recovery), yang diperkenalkan Bank Dunia sebagai satu dari beberapa ‘kata yang harus diperhatikan di masa depan’ (Bank Dunia 1989: 7). Bank Dunia mengadvokasikan perkenalan untuk pengguna berbayar (user charges) untuk layanan pendidikan sekunder (kemungkinan juga dasar) dan kesehatan primer dimana pemulihan biaya secara penuh direkomendasikan untuk ‘layanan non-dasar seperti pendidikan universitas dan layanan kesehatan non-esensial’ (Bank Dunia 1989: 6-7, 86). Persediaan air dan sanitasi termasuk layanan lain yang ‘biayanya perlu ditanggung oleh pengguna berbayar’ (Bank Dunia 1989: 7). Bank Dunia mempertahankan bahwa ‘apapun kemanfaatan dari layanan sosial yang gratis, realitanya di Afrika ini berarti penyediaan yang tidak memadai atau tidak ada penyediaan sama sekali bagi banyak orang dan khususnya bagi mereka yang paling miskin dan rentan’ (Bank Dunia 1989: 86). Pada konteks inilah penekanan pada pemberdayaan, termasuk juga pada munculnya kebutuhan untuk membangun ‘nilai-nilai dan kelembagaan pribumi Afrika’. Bank Dunia menyarankan bahwa ‘budaya komunal, partisipasi perempuan dalam ekonomi, dan penghargaan atas alam dapat digunakan dengan cara-cara yang konstruktif’ (Bank Dunia 1989: 60). Dengan menempatkan pengelolaan layanan dasar sosial di tangan pihak lokal, dua tujuan dapat dicapai: program menjadi lebih responsif bagi pengguna, yang kemudian akan ‘bersedia berkontribusi dengan membayarnya’ (Bank Dunia, 1989: 7). Menurut Bank Dunia, hanya ada perlawanan kecil atau bahkan tidak ada perlawanan terhadap pengguna berbayar di Afrika, dan ‘bahkan kaum yang sangat miskin bersedia membayar unntuk layanan kesehatan jika terbukti memiliki nilai bagi uang mereka’ (Bank Dunia 1989: 6). Secara keseluruhan, berbagi-biaya memiliki tujuan ‘memberdayakan penerima manfaat untuk menuntut perbaikan layanan dan menumbuhkan rasa tanggung jawab individual dan komunitas atas penyediaannya’ (Bank DUnia 1989: 86).
Bentuk dari kedaulatan konsumen ini didandani oleh Bank Dunia sebagai pemberdayaan dan karenanya [seolah merupakan bentuk] demokrasi. Memasukkan kata-kata seperti ‘pemberdayaan’, ‘swadaya’ dan ‘partisipasi’ ke dalam kamus Bank Dunia yang moneter ini menjustifikasi pembatasan tanggung jawab negara. Program penyesuaian berarti semakin sedikit layanan negara, khususnya bagi kaum miskin. Sebagai hasil dari krisis ekonomi pada satu dekade lalu, beban merawat orang sakit, memberi makan kaum miskin, dan sebagainya, justru semakin meningkat dari para pejabat negara bergaji ke buruh lokal yang tidak berbayar (mayoritas perempuan). Sama sekali tidak ada yang demokratis atau ‘memberdayakan’ tentang semua ini. Sebaliknya, masyarakat lokal, khususnya perempuan, diharapkan untuk menanggung minimnya layanan publik dengan jam kerja yang lebih panjang sebagai kompensasi dari penarikan penyediaan layanan negara. Kondisi ini mungkin saja didaftarkan dalam anggaran nasional dan statistik Bank Dunia sebagai bentuk penghematan biaya dan tanda dari meningkatnya efisiensi, namun ini berujung pada meningkatnya beban bagi banyak masyarakat lokal.
Istilah-istilah seperti ‘pemberdayaan’ dan ‘tanggung jawab komunitas’ ini justru memberikan aura kebebasan demokratik pada pembangunan macam ini. Di dalam diskursus TKPB, pemberdayaan dikuras dari implikasinya yang radikal dan politik, menjadi sekadar istilah yang instrumental; dengan tujuannya ‘untuk mengkapitalisasi energy dan sumber daya masyarakat lokal’, yang diharuskan memikul beban mereka dan karenanya membuat proyek pembangunan lebih berbiaya efisien (Bank Dunia 1989: 58). Hanya dalam konteks inilah masuk akal bagi Landell-Mills (1992: 567) untuk menjelaskan kelompok lokal dan swadaya sukarela sebagai ‘gerak berbagi biaya’. Inisiatif-inisiatif lokal diharapkan mengisi jurang yang ditinggalkan oleh penarikan mundur negara dalam penyediaan layanan sosial seperti kesehatan, air dan sanitasi. Swadaya, partisipasi dan pemberdayaan menjadi bagian intrinsik dari upaya liberalisasi ekonomi, upaya yang bisa ditempel dan digunakan untuk mengurangi biaya penyediaan layanan publik. Keterlibatan dan pemberdayaan komunitas ditujukan untuk berfungsi di dalam kerangka liberalisme ekonomi untuk menantang struktur kekuasaan yang ada atau mempertanyakan program penyesuaian struktural melalui berbagai tuntutannya. Partisipasi dan pemberdayaan semacam ini tidak ada kaitannya dengan demokrasi, namun, lagi-lagi, kita bisa melihat bagaimana diskursus TKPB ini mengaburkan perbedaan antara penarikan mundur negara dan demokratisasi.
